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中国传媒产业制度变迁的动因与机制

2018-10-13 14:36

  市场需求变动、制度环境变革、技术进步是中国传媒产业制度变迁的主要动因。制度创新是通过“初级行动团体”权衡自身收益与成本而启动,“次级行动团体”配合而完成。市场需求增长带来各个相关方收益都能增加的“增量型”制度创新比较容易进行,如广告经营制度、有线电视制度等;涉及利益调整的“存量型”制度创新则阻力很大,如“制播分离”等制度。市场需求、制度环境、传媒技术进步也将持续推动传媒产业制度创新。

  【作者简介】易旭明(1972-),男,江西余干人,复旦大学新闻学院博士后,上海师范大学人文传播学院副教授,主要研究领域为传媒制度、传媒经济。

  【内容提要】市场需求变动、制度环境变革、技术进步是中国传媒产业制度变迁的主要动因。制度创新是通过“初级行动团体”权衡自身收益与成本而启动,“次级行动团体”配合而完成。市场需求增长带来各个相关方收益都能增加的“增量型”制度创新比较容易进行,如广告经营制度、有线电视制度等;涉及利益调整的“存量型”制度创新则阻力很大,如“制播分离”等制度。市场需求、制度环境、传媒技术进步也将持续推动传媒产业制度创新。

  制度是传媒等文化产业发展的瓶颈,党的“十八大”报告提出把文化产业建设成为国民经济支柱性产业,为此要加快文化体制改革,破除妨碍发展的体制弊端。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调深化文化体制改革,继续推进国有经营性文化单位转企改制,加快完善文化管理体制和文化生产经营机制;同时也提出,对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。这说明我国传媒行业政策地位特殊,现实中传媒产业制度改革的确也是敏感曲折,走走停停。

  研究传媒产业制度创新和变迁的文献颇丰,①既有从新闻传播学、政治学视角研究的,也有基于新制度经济学理论研究的成果。②现有成果论及我国传媒产业制度变迁原因,一般都认为改革开放政策、政府财政拮据和媒体自身利益诉求是推动传媒产业制度变迁的原因,这具有一定的解释力。

  但是,政府财政很长时间里都是相对拮据的,媒体也从来不乏利益诉求,那么推动我国传媒产业制度变迁的根本动因究竟是什么?这些动因是通过什么机制作用于传媒制度创新?不同时期改革开放政策是如何在特定时候与媒体利益形成合力,从而推动特定传媒产业制度创新?本文将运用新制度经济学制度变迁理论,以中国电视产业制度创新为例,深入分析传媒市场需求、宏观制度环境、传媒技术进步如何影响创新行动者决策,如何推动制度创新,从而推断未来传媒制度顶层设计、改革实践趋势。

  新制度经济学理论认为,制度是一个社会的博弈规则,是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度安排是指支配社会单位之间可能合作与竞争方式的安排。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。[1]新制度经济学代表性学者之一、诺贝尔经济学奖获得者诺斯认为,渐进性的制度变迁源于政治或经济组织的企业家的如下感知:对既有制度框架做某些边际改变,将使他们的境况得到改善。[2]如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。制度创新动力的来源是:安排创新的潜在收入可能会增加;组织或者操作一个新制度安排的成本可能发生改变;法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境,使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。在诺斯的理论中,“初级行动团体”是指支配制度创新进程的决策发起单位,它们为了增加收益而采取相应的制度创新行动;“次级行动团体”是指因帮助初级行动团体获取收入而进行制度变迁决策,采取制度变迁行动的单位。中国经济学家林毅夫认为,政府法令引起变迁的“强制性制度变迁”也存在收益成本比较,只有在政府收益高过费用时,政府才建立新制度。[3]任何一项制度的运行或创新都存在费用成本,包括制度的确立成本、运转实施成本、监督维护成本、变革创新成本,其中变革成本包括劝说、宣传、对旧制度既得利益者的保护或对受损者的补偿,对避免社会震荡所支付的费用等。[4]

  正如新制度经济学创始人科斯所说:“读者在考察中国社会时都应该小心谨慎地采用这些关于西方制度的论文中的观点。然而,我相信,我运用与分析西方的生产的制度结构的方法,很可能在分析中国制度时也同样有用。”[5]

  制度变迁理论对研究我国改革具有较强适用性。许多经济学者运用该理论结合实践,研究了中国宏观经济转型以及具体制度创新。杨瑞龙研究了中国由计划体制向市场体制转型的过渡路径,并提出了由地方政府充当“第一行动集团”的“中间扩散型制度变迁方式”。[6]张曙光研究了上海股市、外汇额度交易合法化以及现实汇率并轨的过程、粮食购销制度变迁等具体制度变迁。[7]

  传播学者也运用制度变迁理论进行了有价值的研究。陈怀林研究了中国报业媒体制度改革路径,他认为传媒改革成本决定制度各层面的变革顺序,预期收益决定各地媒体的改革动力,我国报业制度创新是上下“合谋”推动、边际调整渐进创新。[8]106,109柳旭波分析了中国传媒产业利益机制导致制度变迁路径依赖的现象,并指出改革者成本收益比较导致路径依赖。[9]胡正荣与李继东、潘祥辉、周劲、游梦华等也从不同角度、在不同程度上运用制度理论研究了中国传媒制度问题。

  从制度变迁理论视角考察中国电视制度变迁,可以发现它也是由某一“初级行动团体”发起制度创新,再由“次级行动团体”支持、配合创新从而完成制度变迁。从我国早期电视事业制度创立,到广告经营制度、“四级办台”、有线电视制度、“制播分离”、“三网融合”等制度创新历程,我们都可以发现,制度创新“行动团体”的行为动力由其成本收益权衡决定,而影响其成本收益的内在动因正是电视节目市场需求、宏观制度环境和传媒技术进步。

  1958年诞生的新中国电视,生产制度采用的是事业单位体制。事业体制的特征,是由国家安排事业单位人员编制,国家财政提供经费,承担公共文化事业功能,电视生产、分配过程中不存在以盈利为基本导向的市场交易。

  采取这种制度显然是受当时电视节目市场需求、宏观制度环境、电视技术影响,其中宏观制度环境是决定性因素。当时我国经济上实行统一的计划经济体制,所有生产、消费资源统一计划调配。政治上,社会主义意识形态需要通过电视等媒体宣传,政治运动、政策方针需要通过媒体来动员落实。阶级社会中,政治文化服务于政治统治,输灌是统治阶级政治教育的重要手段。马克思主义认为,思想输灌或思想政治教育应贯彻无产阶级革命始终。[10]

  所以,满足党政机构通过电视进行政治宣传的需要,这是中国电视生产的基本出发点。中国电视制度首先是要保证电视产品按照党政机构政治节目需求的内容、数量进行供给,·但愿“假金罐”故事不要一再上演。对意识形态存在负面影响的产品严格禁止。所以,中央政府依照计划经济体制,严格按行政区域配置、��˼�ϰ���Ƹ���ˮ28�ڣ��̵���,控制电视资源。很长时间里,电视制度的收益主要体现于满足政治需求。1958年,全国只有200台黑白电视机,开播电视的政治象征意义大于实际用途。尽管缺乏条件,存在风险,广播事业局认为还是应该为社会主义祖国争气,要赶在地处中国台湾的政权之前开播电视。北京电视台(中央电视台前身)建设步伐迅速,开播日期一再提前,在1958年5月1日实验播出黑白电视节目,同年9月2日正式开播。传统时期的电视内容一切以政治为灵魂,紧跟“”、“经济调整”、“文革”、“拨乱反正”等政治路线,政治功能统帅整个早期电视,文艺、教育及娱乐节目也直接为政治服务。

  为什么电视产生后的二十多年里政府和电视台都没有进行产业经营制度创新呢?从制度变迁理论做出的分析是:维持原有制度收益大于成本,制度创新没有足够的预期收益,没有“行动团体”实施制度创新。当时与电视制度相关的“行动团体”主要就是党政机构、电视台。党政机构从原有制度中取得的政治收益大于所投入的经济成本,没有必要进行电视产业经营制度创新。对电视台来说,制度环境使得它们的收益也主要体现在政治收益、精神收益,同时也获得一定的经济收益。改革开放之前,电视台缺乏进一步获得经济利益的潜在机会——比如广告、节目销售等,这是因为严格的计划经济、落后的短缺经济使得广告需求缺乏或很小,稀少的电视机数量使电视观众规模很小,广告价值很小(20世纪50年代末全国有电视机1.7万台,1975年底全国有电视机46.3万台)。而较低的收入水平使得观众对付费电视节目的需求近乎为零。总之,广告节目、付费节目这两种商业节目需求缺乏,不能给电视台等其他行动集团带来足够的潜在经济收益,从而不足以产生产业经营制度创新的动力。在当时的制度环境中,进行以经济收益为目标的经营制度改革是冒天下之大不韪的行为,政治风险成本极高。低收益、高成本使得电视台无法产生商业经营、电视产业化的制度创新行为。